本文简要回顾了仲裁司法审查案件报核制度的发展历史。

仲裁司法审查案件报核制度的新发展
王生长

最高人民法院于2017年12月26日公布了两份重要的司法解释,即《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》(法释〔2017〕21号)和《最高人民法院关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》(法释〔2017〕22号),在仲裁界和司法界引起了热烈反响。这两份司法解释均自2018年1月1日起施行,它们的颁布施行被普遍认为是我国司法机关支持仲裁事业稳步发展的里程碑事件。本文简要回顾该两份司法解释所涉及的仲裁司法审查案件报核制度的由来和发展历程,并简要讨论各时期出台的报核制度的特点。

仲裁司法审查案件报核制度(以下简称“报核制度”)是最高人民法院在我国于1987年加入1958年《纽约公约》后,结合司法实践和国情现实逐步建立起来的一套有中国特色的仲裁司法审查制度。该制度的核心是处理上下级法院在行使仲裁协议司法审查权、仲裁裁决撤销权和仲裁裁决不予执行权过程中的内部相互关系,其基本理念是监督和协助并举,统一裁判尺度,预防地方保护主义,维护当事人合法权益,促进仲裁事业的稳步发展。学界对仲裁司法审查案件报核制度曾有“预先报告制度”、“层报制度”、“内请制度”、“报告制度”等多种称谓。

一、建立报核制度的最初动因:落实1958年《纽约公约》和“五个严禁”

1986年12月2日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定中华人民共和国加入《承认及执行外国仲裁裁决公约》(1958年《纽约公约》),并同时作出“商事保留”和“互惠保留”声明。我国从1987年4月22日起成为该公约的缔约国。最高人民法院于1987年4月10 发布《关于执行我国加入的<承认及执行外国仲裁裁决公约>的通知》(法(经)发[1987]5号),要求各高、中级人民法院都应立即组织经济、民事审判人员、执行人员以及其他有关人员认真学习这一重要的国际公约,并且切实依照执行。

我国加入1958年《纽约公约》,使得我国仲裁机构作出的仲裁裁决能够在其他缔约国法院得到承认和执行,这是我国涉外仲裁走向国际化和现代化的最重要的条件。同时,我国法院也承担了切实履行1958年《纽约公约》、承认和执行其他缔约国仲裁裁决的国际义务。由于各地中级人民法院和海事法院是适用公约的主力,各地法院能否适度把握和适用公约的规定是最高人民法院非常关心的问题。

在我国加入1958年《纽约公约》之后的十年间,1991年的《民事诉讼法》和1994年的《仲裁法》相继出台,全国设区的市重新组建的仲裁机构大量涌现,法院受理和审查的仲裁协议效力案件、仲裁裁决撤销案件和仲裁裁决执行案件急剧增多。与此同时,地方保护主义因素的干扰日益成为社会切肤之痛。

1992年9月28日,郑州市中级人民法院就河南省开大服装公司中港合资仲裁案作出的不予执行贸仲委仲裁裁决的《民事裁定书》引起了最高人民法院的警觉和社会关注。该《民事裁定书》认为:“依据国家现行政策、法规规定,如予以执行将严重损害国家经济利益和社会公共利益,影响国家对外贸易秩序。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第260条第2款规定,裁定仲裁裁决不予执行。” 针对这一裁定,最高人民法院于1992年11月6日函告河南省高级人民法院:“经我院审查认为,郑州市中级人民法院以仲裁裁决的执行将严重损害国家经济利益和社会公共利益,影响国家对外贸易秩序为由,裁定不予执行,是不正确的。”

最高人民法院对地方中级人民法院不予执行涉外仲裁裁决的活动进行干预,表明该案具有重大社会影响。该案出现不予执行仲裁裁决的结果,与被申请执行人为当地知名企业、地方因素干扰有一定关系。如何克服地方保护主义造成的裁决“执行难”,是当时全国各地执行仲裁裁决面临的最大问题。“执行难”会引起中外当事人的不安,并且不可避免地损害国家的对外形象。为此,时任最高人民法院院长任建新在1992年12月召开的全国政法工作会议上明确提出,地方保护主义是建立和发展社会主义市场经济的大敌,抵制地方保护主义要施行“五个严禁”:严禁领导干部为维护本地区的不正当利益干扰依法办案;严禁打击报复秉公执法的政法干警;严禁政法部门在办案中偏袒本地当事人,作不公正裁决或推卸责任;严禁公安、检察机关插手经济纠纷案件,把合同、债务纠纷混作诈骗犯罪;严禁任何机关和个人阻碍人民法院裁决的执行,不得以扣押人质的方式追讨债款。

二、报核制度的建立:以涉外仲裁领域为突破口

“五个严禁”的政治理想要落到实处,必须装上法治的牙齿。1995年8月28日,最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院处理与涉外仲裁及外国仲裁事项有关问题的通知》(法发(1995)18号),在涉外仲裁司法审查领域创造性地建立了预先上报和逐级层报的报告制度。该通知决定对人民法院受理具有仲裁协议的涉外经济纠纷案、不予执行涉外仲裁裁决以及拒绝承认和执行外国仲裁裁决等问题建立报告制度。通知主文如下:

“一、凡起诉到人民法院的涉外、涉港澳和涉台经济、海事海商纠纷案件,如果当事人在合同中订有仲裁条款或者事后达成仲裁协议,人民法院认为该仲裁条款或者仲裁协议无效、失效或者内容不明确无法执行的,在决定受理一方当事人起诉之前,必须报请本辖区所属高级人民法院进行审查;如果高级人民法院同意受理,应将其审查意见报最高人民法院。在最高人民法院未作答复前,可暂不予受理。

二、凡一方当事人向人民法院申请执行我国涉外仲裁机构裁决,或者向人民法院申请承认和执行外国仲裁机构的裁决,如果人民法院认为我国涉外仲裁机构裁决具有民事诉讼法第二百六十条情形之一的,或者申请承认和执行的外国仲裁裁决不符合我国参加的国际公约的规定或者不符合互惠原则的,在裁定不予执行或者拒绝承认和执行之前,必须报请本辖区所属高级人民法院进行审查;如果高级人民法院同意不予执行或者拒绝承认和执行,应将其审查意见报最高人民法院。待最高人民法院答复后,方可裁定不予执行或者拒绝承认和执行。”

1995年的报核通知有如下几个特点:第一,它仅适用于涉外、涉港澳和涉台案件,不适用于无涉外因素的纯粹的国内案件;第二,它的价值取向是对司法否定仲裁的行为进行约束和控制,施行司法谦抑,以求达到监督和协助的适当平衡,而对司法肯定仲裁的行为不加干预;第三,在中级人民法院对涉外仲裁协议效力进行否定以及裁定涉外或外国仲裁裁决不予执行前,中级人民法院经由高级人民法院逐级报请最高人民法院审查决定,是强制性的。这实际上将否定涉外仲裁协议效力的权力和拒绝承认和执行涉外仲裁裁决、外国仲裁裁决的权力,统一收归最高司法机关。这大大减少了各地法院可能出现的适用法律错误、执法尺度不一等情况,也有效地减少了地方因素对执法造成的负面影响;第四,尽管报请过程对当事人和外界缺乏透明度,但报核制度的优势在于预先防范而非事后补救,节省了当事人另起一个上诉程序的时间和费用,且结案后司法系统的内请报告和最高人民法院的答复意见能够适度公布,客观上为相同或类似案件的处理提供了司法原则和稳定预期;第五,1995年的报核通知不涉及涉外仲裁裁决的撤销问题。

三、报核领域的扩展:将涉外仲裁裁决的撤销审查也收入囊中

1998年4月23日,最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院撤销涉外仲裁裁决有关事项的通知》(法〔1998〕40号),决定对人民法院撤销我国涉外仲裁裁决建立报告制度。该通知第一条主文如下:

“一、凡一方当事人按照仲裁法的规定向人民法院申请撤销我国涉外仲裁裁决,如果人民法院经审查认为涉外仲裁裁决具有民事诉讼法第二百六十条第一款规定的情形之一的,在裁定撤销裁决或通知仲裁重新仲裁之前,须报请本辖区所属高级人民法院进行审查。如果高级人民法院同意撤销裁决或通知仲裁庭重新仲裁,应将其审查意见报最高人民法院。待最高人民法院答复后,方可裁定撤销裁决或通知仲裁庭重新仲裁。”

1998年的报核通知延续了1995年报核通知所体现的原则和宗旨,通过内请层报将对涉外仲裁裁决的撤销权和通知仲裁庭重新仲裁的决定权统一收归最高司法部门,在司法实践中尽可能统一裁判尺度,有利于维护我国涉外仲裁裁决的效力,营造倾向于有效、有利于仲裁的大环境。

四、报核领域的扩展:作为解决贸仲分立问题的“安全阀”

2012年10月22日和2013年4月17日,原中国国际经济贸易仲裁委员会华南分会和原中国国际经济贸易仲裁委员会上海分会分别发布更名公告并随后施行新的仲裁规则,贸仲委总会与其原华南分会和原上海分会实际分立,致使有的当事人对仲裁规则的适用以及上述各仲裁机构受理仲裁案件的权限等问题产生争议。各地人民法院陆续受理了因上述争议而引发的仲裁司法审查案件。为统一裁判尺度,保证人民法院正确审理案件,最高人民法院于2013年9月4日发布《最高人民法院关于正确审理仲裁司法审查案件有关问题的通知》(法〔2013〕194号),通知如下:

“对于因上述争议产生的当事人申请确认仲裁协议效力的案件以及当事人申请撤销或者不予执行中国贸仲或者上海贸仲、华南贸仲作出的仲裁裁决的案件,人民法院在作出裁定之前,须经审判委员会讨论提出意见后,逐级上报至最高人民法院,待最高人民法院答复后,方可作出裁定。”

在贸仲委总分会间当时无法就仲裁管辖权等达成一致解决方案的关键时刻,最高人民法院将业已成熟的报核制度灵活运用于这一突发具体情况,及时制止了不同地区法院同案不同判的混乱现象,帮助中国贸仲、上海贸仲和华南贸仲化解了纷争,为它们各自仲裁事业的开拓和发展奠定了基础。2015年6月23日,最高人民法院审判委员会第1655次会议通过《最高人民法院关于对上海市高级人民法院等就涉及中国国际经济贸易仲裁委员会及其原分会等仲裁机构所作仲裁裁决司法审查案件请示问题的批复》(法释〔2015〕15号),以司法解释的形式,充分尊重当事人意思自治,考虑中国贸仲和华南贸仲、上海贸仲的历史关系,从支持和维护仲裁事业健康发展、促进建立多元纠纷解决机制出发,对三机构仲裁管辖权的划分、仲裁裁决的效力和仲裁裁决的执行等做出了明确规定。

五、报核制度的升华:在报核制度上将国内仲裁和涉外仲裁同等对待

毫无疑问,在过去的二十余年中,报核制度使涉外仲裁受益良多。与之对照,国内仲裁的司法审查则失之过严,执法尺度不够统一,无涉外因素的仲裁协议效力被否决、国内仲裁裁决被撤销和被裁定不予执行的比例明显增高。据《中国贸易新闻网》2017年12月21日报道,最高人民法院梳理了2013年至2015年间各级法院撤销和不予执行国内外仲裁裁决的案件比例,其中被撤销的仲裁裁决中涉外案件占5.33%,国内案件占15.77%;被裁定不予执行的仲裁裁决中涉外案件占0.14%,几乎可以忽略不计,而国内案件占比达到4.67%。长此以往,提高国内仲裁公信力的目标将受到制约。比照涉外仲裁司法审查的做法,把报核制度引进国内仲裁的司法审查实践,有利于人民法院充分发挥司法职能作用,健全和完善我国包括国内国际仲裁在内的多元化纠纷解决机制。

最高人民法院于2017年12月26日发布的《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》(法释〔2017〕21号)第二条第一款保留了各中级人民法院或者专门人民法院办理涉外涉港澳台仲裁司法审查案件的一贯做法,继续实行预先报告、逐级层报的报核制度。第二条第二款和第三条则增加了建立国内仲裁案件司法审查报核制度的新规定。相关规定如下:

“第二条(第二款)各中级人民法院或者专门人民法院办理非涉外涉港澳台仲裁司法审查案件,经审查拟认定仲裁协议无效,不予执行或者撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决,应当向本辖区所属高级人民法院报核;待高级人民法院审核后,方可依高级人民法院的审核意见作出裁定。

第三条 本规定第二条第二款规定的非涉外涉港澳台仲裁司法审查案件,高级人民法院经审查拟同意中级人民法院或者专门人民法院认定仲裁协议无效,不予执行或者撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决,在下列情形下,应当向最高人民法院报核,待最高人民法院审核后,方可依最高人民法院的审核意见作出裁定:
(一)仲裁司法审查案件当事人住所地跨省级行政区域;
(二)以违背社会公共利益为由不予执行或者撤销我国内地仲裁机构的仲裁裁决。”

最高人民法院负责人解释说,2017年新的报核问题司法解释有如下突出特点:首先,用司法解释的形式确立仲裁司法审查案件的报核制度,比原内部通知文件方式赋予了这项制度更高的法律效力;其次,明确了最高人民法院或者高级人民法院的审核权,有利于从根本上保证案件裁判尺度的统一和法律适用的正确性;第三,平等对待国内案件和涉外案件,统一适用相关规定,符合对国际、国内仲裁司法审查案件统一归口管理的趋势;最后,在原内请制度的基础上,明确细化了操作程序、上下级法院的职能等内容,使得该制度更透明、规范。

尽管新的报核问题司法解释在自贸区注册企业间临时仲裁、外国仲裁机构在内地仲裁、内地仲裁机构在外国仲裁等仲裁案件司法审查程序问题上未作表态,但第一条第一款第(六)项“其他仲裁司法审查案件”一语,似乎为最高人民法院将来在适当时机通过个案审查批复来进一步规范这些问题提供了空间。我们有理由期望在宽松、平衡、谦抑的司法审查政策支持下,我国的仲裁事业将会迎来新的腾飞。

(撰稿:王生长 汇仲律师事务所高级顾问)

声明:本文观点仅供参考,不可视为汇仲律师事务所及其律师对有关问题出具的正式法律意见。如您有任何法律问题或需要法律意见,请与本所联系。

汇仲律师事务所的网址为:
www.huizhonglaw.com
汇仲律师事务所的微信公众号为:
huizhonglawfirm
欢迎关注及浏览

logo-footer
 

保持联系与我们: